债务限额两连降！今年地方举债额度再度下降

今年经济稳字当头，风险防范尤其是地方政府债务(下称“地方债”)风险依然是工作的一大重点。

近日，第十三届全国人民代表大会第五次会议批准《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》(下称《预算报告》)。为了有效防范化解风险，今年地方举债额度再度下降，专项债监管继续完善以提高资金使用效率，而遏制隐性债务增长“红线”不变，存量隐性债务更注重“有序化解”，防范“处置风险的风险”。

多位接受第一财经采访的专家认为，今年地方债监管延续了从严的势头，尤其是隐性债务严监管趋于常态化，不因稳增长而突破新增隐性债务“红线”。由于存量隐性债务化解较为复杂，因此各地要结合当地实际来稳步有序化解，不能操之过急，进而带来“处置风险的风险”，造成区域财政金融风险，不利于稳定。

债务限额两连降

防风险依然是今年政府工作的一项重要任务，其中财政风险主要体现在地方债风险，地方举债规模跟地方债风险息息相关。

为了对冲疫情造成的风险，地方加大举债规模，扩大有效投资。根据财政部数据，2020年地方政府新增债务限额大幅提至47300亿元，2021年降至44700亿元，而今年预算报告显示，这一金额进一步降至43700亿元。这是2020年之后，国务院连续第二年降低地方举债“天花板”。

中央财经大学温来成教授告诉第一财经，随着疫情得以管控，经济稳步复苏，地方政府举债规模适当逐步回调属于正常现象，也有利于防范化解风险。

在今年43700亿元地方政府新增发债额度中，地方一般债券额度为7200亿元，比去年降低1000亿元;专项债为36500亿元，与去年持平。目前地方新增债券以专项债为主。

上海财经大学郑春荣教授对第一财经表示，今年新增专项债规模安排较为合理。一方面绝对规模仍然较大，可以有力支持重点领域的项目建设，扩大有效投资;另一方面，相比前些年专项债规模保持较高增速，且明显高于偿债主要来源的同期地方政府性基金收入增速，近两年保持合理增速很有必要。

“疫情和国际复杂形势给全球经济增长带来诸多不稳定性因素，我国的经济增长和财政收入难免受到影响，控制债务规模也能够为未来几年留足调控空间。”郑春荣说。

他认为，各地的政府性基金增长速度存在较大差异，有些地区的专项债规模还有扩大空间，但基础设施建设已基本到位，储备的项目不多;有些地区的专项债规模则受制于政府性基金的增长，从控制财政风险的角度，不能进一步扩大发债规模。

预算报告数据显示，2022年全国地方政府性基金预算本级收入预计为94420亿元，同比增长0.4%。

财达证券总经理助理胡恒松告诉第一财经，近两年地方新增债务规模小幅回落，能体现政府债务管理更趋于规范，而且也反映了“稳增长”的政策导向。相比于一般债对应的纯公益性项目，对经济社会发展有间接拉动作用，专项债所涉及项目，如园区建设等，在创造一定收益的同时，可与社会资本联动，对地方经济及基础设施建设带动作用更为直接，能更好地发挥“稳增长”作用，因此今年专项债规模与去年持平。

目前中国地方政府债务风险总体安全可控。财政部数据显示，2020年末地方政府债务率是93.6%，位于国际上通行的标准(100%~120%)以内。

专项债监管更严

近些年，专项债规模快速攀升，一些问题也引起官方警惕。

《预算报告》在总结去年预算执行和财政工作中存在的一些困难和问题时称，部分地方专项债券项目储备不足，债券资金闲置，投向领域不合规。

温来成表示，目前专项债问题主要体现在项目管理上，比如符合条件的项目储备不足，一些项目因为前期工作不扎实等原因，导致债券资金到位后项目无法实施，资金闲置。另外一些项目收益测算被夸大。这些都会对债券偿本付息造成影响，因此专项债需要强化项目管理环节。

另外，根据一些地方审计部门等披露的情况，一些专项债资金违规用于发工资、买理财，或者用于楼堂馆所等禁止性领域。

事实上，近些年财政部等部门不断强化监管，提高专项债资金使用效率。比如去年财政部制定专项债券项目穿透式监测工作方案、专项债券资金投向领域禁止类项目清单、专项债券用途调整操作指引等制度，促进债券资金安全规范高效使用。

《预算报告》要求，今年坚持“资金跟着项目走”，做深做细专项债券项目储备，用好用足专项债券作为重大项目资本金政策，优化专项债券投向领域，严格资金使用监管，不撒“胡椒面”，重点支持在建和能够尽快开工的项目，扩大有效投资。

另外，《预算报告》还提出，今年地方政府专项债券适当提高使用集中度，向项目准备充分地区倾斜，并加快债券发行使用，对违规使用专项债券的地区实施扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金等处罚。

“专项债涉及多个部门，建议地方各个部门加大协同，在项目审核时需要鼓励各部门进行项目推荐，发挥各自优势进行项目把关，同时提升协作效率，加快审批手续的办理。另外，进一步完善地方债评审专家库管理。”胡恒松称。

他认为，近两年，财政部更加关注专项债的合规性，管理更加规范。随着专项债监管更加完善，可以促进专项债的资金投向更加精准，转化为有效投资需求。

隐性债务有序化解

目前地方政府债务风险更主要集中在隐性债务风险。隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

在2018年以前，一些地方政府违法违规举债，导致隐性债务增长较快，规模较大。为积极稳妥防范化解隐性债务风险，近些年隐性债务监管力度不断加大和完善，财政部称隐性债务风险进一步缓释，风险总体可控。

不过《预算报告》在谈及问题时称，新增隐性债务情况仍然存在，有的地方政府债务负担较重，部分地方偿债压力较大。

《预算报告》要求，今年坚决遏制新增地方政府隐性债务，加强部门信息共享和协同监管，强化预算约束和政府投资项目管理，始终保持监管高压态势，发现一起、查处一起。对违法违规举债融资的严肃追责问责，以强有力问责形成震慑。

《预算报告》要求，支持地方有序化解存量隐性债务，防范“处置风险的风险”。按照党中央、国务院决策部署，支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，研究完善防范化解隐性债务风险长效机制。推动地方融资平台公司市场化转型等。

财政部部长刘昆不久前也撰文称，支持地方有序化解存量隐性债务，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债务人、债权人合理分担风险，推动融资平台公司市场化转型等举措。

胡恒松表示，各省隐性债务构成不同，规模不一致，更重要的是经济发展水平存在差异，这就需要结合各地实际，寻找对应方案稳步化解债务。如操之过急，则地方政府、融资平台等压力加大，易引发区域金融风险。

“隐性债务化解的关键依然在于城市政府投资融资平台市场化转型，而城投转型的关键在于增强自身造血能力，不断优化自身债务结构。这就需要城投充分把握‘十四五’发展机遇，在产业投资、资本运营等方面开展尝试。”胡恒松说。

温来成也认为，相当一部分城投公司依然靠借新债还旧债来过日子，因此在隐性债务风险化解中，一定要稳妥有序推进，不能因为推进过快引发新的风险。

湖南省财政厅厅长石建辉近日撰文在谈及妥善防风险时表示，对全省到期债务实行因地制宜分类制定应对措施，确保精准拆弹。建立政银企协调机制，引导金融机构合规缓释平台公司债务风险，实现成本高变低、性质刚变柔。

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